Обзор практики рассмотрения Арбитражным судом Вологодской области споров, связанных с лицензированием частной охранной деятельности за период 2018-2020 годы.

ОБЗОР

практики рассмотрения Арбитражным судом Вологодской области споров, связанных с лицензированием частной охранной деятельности за период 2018-2020 годы

Цель проведения обзора – изучение практики рассмотрения Арбитражным судом Вологодской области дел в сфере осуществления лицензионного контроля за частной охранной деятельностью, а также формирование единообразного применения материального и процессуального законодательства при разрешении исследуемой категории споров.

Предметом анализа явились судебные акты, вынесенные в 2018 – 2020 годах, часть из которых прошла проверку в апелляционном и кассационном порядке.

При анализе данной категории споров установлено, что Арбитражным судом Вологодской области 136 дел указанной категории, в том числе в 2018 году – 56 дел, в 2019 году – 59 дел, в 2020 году – 21 дело.

В исследуемой категории дел можно выделить следующие рассматриваемые судом виды споров:

- о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), - 3 дела, из них 1 заявление удовлетворено, по 2 делам отказано в удовлетворении требований;

- о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, - 107 дел, из них 90 заявлений удовлетворено, по 17 делам отказано в удовлетворении требований;

- о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, - 11 дел, из них 6 заявлений удовлетворено, по 5 делам отказано в удовлетворении требований;

- о приостановлении действия лицензии – 13 дел, из них 2 заявления удовлетворено, по остальным делам отказано в удовлетворении требований;

- об аннулировании лицензии – 2 дела, в удовлетворении обоих заявлений отказано.

По результатам обжалования судебных актов кассационной инстанцией отменен 1 судебный акт Арбитражного суда Вологодской области с принятием нового решения, остальные обжалованные судебные акты оставлены без изменения.

1. Осуществление частной охранной деятельности на объектах, подлежащих охране войсками национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ведении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, не допускается.

Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области (далее – Управление Росгвардии, Росгвардия, Управление) провело мероприятия лицензионного контроля, установив, что охранное агентство на основании лицензии на осуществление частной охранной деятельности, выданной в установленном порядке, осуществляет охрану опасных производственных объектов 1-4 классов опасности, заключив соответствующие договоры с публичным акционерным обществом.

По выявленному факту осуществления лицензиатом предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных лицензией, составлен протокол об административном правонарушении.

Решением суда первой инстанции по делу № А13-6404/2019, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанции, охранное агентство привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 №498 утверждено Положение о лицензировании частной охранной деятельности (далее – Положение о лицензировании), согласно подпункту «а» пункта 8(1) которого грубым нарушением лицензионных требований при осуществлении частной охранной деятельности является охрана объектов, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации частная охранная деятельность не распространяется.

Во исполнение положений Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» Правительство Российской Федерации постановлением от 18.12.2014 №1413 утвердило требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) промышленности, перечень которых определяется Министерством промышленности и торговли Российской Федерации (далее – Требования №1413), которыми предусмотрено категорирование объектов (территорий) в зависимости от степени потенциальной опасности объекта (территории), значимости объекта (территории) для инфраструктуры и жизнеобеспечения, возможных последствий совершения на объекте (территории) террористических актов, вида и размеров ущерба, который может быть нанесен объекту (территории), находящимся на нем людям и имуществу в случае совершения на объекте (территории) террористического акта.

Пунктом 21 Требований №1413 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 27.06.2017 №756) установлено, что объекты (территории), которым в установленном порядке присвоены категории В и С, подлежат охране войсками национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ее ведении.

Судом установлено, что объектам, охрану которых осуществляет охранное агентство, в установленном порядке присвоена категория «С».

Следовательно, объекты (территории) публичного акционерного общества подлежат охране войсками национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ее ведении. На объекты указанной категории частная охранная деятельность не распространяется.

В связи с этим охранное агентство допустило осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), то есть административное правонарушение, квалифицируемое по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 10.04.2020 №307-ЭС20-4496 отказано в передаче дела № А13-6404/2019 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

Необходимо отметить, что публичное акционерное общество оспаривало в судебном порядке запрет на осуществление частной охранной деятельности на своих объектах (территории) по делу № А13-2453/2018. Решением суда первой инстанции от 25.10.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.02.2019 и постановлением кассационного суда от 20.06.2019 в удовлетворении требований отказано.

В деле №А13-19057/2019 арбитражный суд пришел к выводу о наличии в действиях охранной организации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, в связи с осуществлением охраны объектов, относящихся к первой категории опасности объектов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, на основании государственного контракта, заключенного с государственным образовательным учреждением (далее - Учреждение).

Пунктом 24 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2017 № 836, определено, что на объектах (территориях), которым присвоена первая категория, осуществляется обеспечение охраны объектов (территорий) усиленными постами подразделений ведомственной охраны Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (с 03.06.2020 – военизированных и сторожевых подразделений организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации).

По сведениям Единого государственного реестра юридических лиц Учреждение подведомственно Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, которое выступает его учредителем.

Согласно представленным в материалы дела паспортам, объекты, указанные в протоколе об административном правонарушении, отнесены к первой категории.

Таким образом, обеспечение охраны рассматриваемых объектов, относящихся к сфере деятельности Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, осуществляется усиленными постами подразделений ведомственной охраны Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

В связи с этим установлен факт грубого нарушения лицензионных требований частной охранной организацией, предусмотренного подпунктом «а» пункта 8 (1) Положения о лицензировании.

Постановлениями Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2020 и Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.06.2020 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Аналогичная правовая позиция применена в деле № А13-16988/2018 по объектам электроэнергетики, включенным в пункт 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 (далее – Перечень № 587).

В 2019 году решением Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2019 № АКПИ19-453 пункт 21 Перечня № 587 признан частично недействующим, что привело к изменению судебной практики.

2. Закон допускает привлечение частных охранных организаций к охране объектов ТЭК, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК.

Управление Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении частной охранной организации к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

По мнению Управления, нарушение выразилось в осуществлении организации охраны опасных производственных объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

Решением суда первой инстанции от 21.05.2019 по делу № А13-6134/2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 29.08.2019, частная охранная организация привлечена к административной ответственности.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.12.2019 названные судебные акты отменены, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд кассационной инстанции указал, что решением Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2019 пункт 21 Перечня № 587 признан недействующим в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности. В данном решении отмечено, что указание в пункте 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов на обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предотвращать проникновение на такой объект посторонних лиц носит общий характер и не свидетельствует о наличии запрета для частных охранных организаций оказывать услуги по охране этих объектов при соблюдении условий, установленных Законом о безопасности объектов ТЭК.

Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее - Закон № 256-ФЗ) к названным объектам относит объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (пункт 9 статьи 2).

При этом Закон № 256-ФЗ допускает привлечение к охране объектов ТЭК, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, частных охранных организаций в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК.

Паспорт безопасности объекта ТЭК составляется на основании результатов категорирования данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона. В паспорте безопасности объекта ТЭК отражаются, в частности, характеристика объекта, категория объекта, а также сведения об организации охраны и защиты такого объекта.

Суд первой инстанции счел подтвержденным нарушение частной охранной организацией подпункта «а» пункта 8(1) Положения о лицензировании, установив на основании выписки из Реестра опасных производственных объектов, расположенных на территории Вологодской области, факт отнесения объектов, в отношении которых организацией осуществляется охранная деятельность (газонаполнительные станции), к опасным производственным объектам, а по сведениям Единого государственного реестра юридических лиц – к объектам промышленности.

Суд кассационной инстанции установил, что Управлением в протоколе об административном правонарушении и судом применительно к нормам права не указаны документальные доказательства отнесения спорных объектов к объектам газовой и газохимической промышленности (в том числе с учетом технологии функционирования, отраслевой классификации, мнений специалиста или эксперта), не указаны доказательства категорирования спорных объектов с наличием паспортов безопасности объекта. В связи с чем пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения организации к административной ответственности.

3. Частная охранная деятельность возможна лишь при наличии специального разрешения (лицензии) на осуществление данного вида деятельности, в том числе при осуществлении этой деятельности непосредственно хозяйствующим субъектом на своих объектах. При этом запрет на осуществление частной охранной деятельности на особо охраняемых объектах не может служить основанием для освобождения хозяйствующего субъекта от ответственности за ведение лицензируемого вида деятельности на этих объектах с нарушением установленных Законом № 99-ФЗ и Законом № 2487-1 правил.

Управление Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Управление пришло к выводу о нарушении предприятием статей 3, 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 2487-1), при обнаружении в ходе обследования очистных сооружений осуществления предприятием частной охранной деятельность без специального разрешения (лицензии).

Суд первой инстанции по делу № А13-3399/2019 установил наличие в действиях предприятия события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Статьей 11 Закона № 2487-1 установлено, что оказание услуг, перечисленных в части 3 статьи 3 настоящего Закона, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом.

Судом на основании представленных доказательств установлено, что предприятием фактически осуществлялась охрана объектов (очистных сооружений), находящихся в его хозяйственном ведении, с обеспечением внутриобъектового и пропускного режимов.

Указанная деятельность подлежит лицензированию, предприятие за получением разрешения на осуществление данного вида деятельности не обращалось.

Лицензирование частной охранной деятельности направлено на обеспечение целей и задач, указанных в статье 2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон №99-ФЗ), в том числе в связи с особыми требованиями, предъявляемыми к лицам, осуществляющим охранную деятельность, а также для предоставления необходимых правомочий осуществляющим охранную деятельность лицам в целях оперативного предотвращения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу, окружающей среде, обороне и безопасности государства, иным объектам.

В связи с этим независимо от того, является ли охранная деятельность основной или составной частью иной деятельности она подлежит лицензированию и лицензионному контролю.

Вместе с тем, суд установил, что охраняемые предприятием территория и имущество очистных сооружений водопровода входят в комплекс гидротехнических сооружений - объектов жизнеобеспечения города Вологды, подлежащих государственной охране в силу пункта 14 Перечня № 587.

Как указано в пункте 2 Обзора судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 06.12.2017, осуществление лицом запрещенной для него лицензируемой деятельности с нарушением установленных правил ее ведения не препятствует квалификации данного деяния как по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление деятельности без специального разрешения (лицензии), так и по статье КоАП РФ предусматривающей ответственность за нарушение правил ее осуществления.

Таким образом, судом признаны необоснованными доводы ответчика об отсутствии объективной стороны вмененного правонарушения, о неправильной квалификации действий предприятия и о повторном привлечении к административной ответственности за одно и то же правонарушение.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2019 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В то же время, в решении по делу №А13-6279/2019, оставленном без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2019, арбитражный суд пришел к выводу о недоказанности события административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции сделал вывод о том, что Управлением не представлено доказательств, свидетельствующих об осуществлении обществом частной охранной деятельности в соответствии с положениями Закона №2478-1.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, является лицо, осуществляющее подлежащую лицензированию предпринимательскую деятельность в отсутствие лицензии.

Согласно части 1 статьи 1 Закона № 2478-1 охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

В данном случае Управлением установлено, что общество эксплуатирует принадлежащий ему объект топливно-энергетического комплекса, а также принимает меры к его сохранности, утвержден паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Суд признал не доказанным факт оказания обществом охранных услуг иным лицам. В материалы дела предъявлен договор об оказании услуг охраны, согласно которому спорный объект общества взят под охрану ФГКУ УВО УМВД России по Вологодской области.

При этом суд отметил, что в протоколе об административном правонарушении Управление установило факт осуществления обществом охранных услуг на объекте на основании таких сведений в должностной инструкции сотрудника подразделения охраны общества, однако наличие должностной инструкции само по себе не подтверждает событие вмененного обществу правонарушения.

4. Административный орган обязан подтвердить факт отнесения охраняемых объектов к объектам антитеррористической защищенности.

Управление Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении частного охранного предприятия к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Административным органом установлено, что предприятию выдана лицензия на осуществление частной охранной деятельности с правом оказания охранных услуг по перечню, в который не включена охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности.

В ходе проверки Управлением выявлено, что частное охранное предприятие на основании договора на оказание охранных услуг, заключенного с автономным учреждением социального обслуживания осуществляло охрану объекта антитеррористической защищенности, требования к которому установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 13.05.2016 № 410 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)» (далее – Постановление №410).

Решением суда первой инстанции по делу № А13-9465/2019, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований Управления отказано.

Как указано в судебном акте, в пункте 2 названных Требований определено, что для целей настоящих требований под объектами (территориями) понимаются комплексы технологически и технически связанных между собой зданий, строений, сооружений и систем, отдельных зданий, строений и сооружений, правообладателями которых являются Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы, подведомственные Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации организации, Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы, Фонд социального страхования Российской Федерации и его территориальные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в области содействия занятости населения и (или) в сфере социального обслуживания, государственные учреждения службы занятости населения, организации социального обслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти или государственных органов субъектов Российской Федерации, предоставляющие социальные услуги в полустационарной форме или в стационарной форме.

В связи с этим суд указал, что объект антитеррористической защищенности должен соответствовать признакам, перечисленным в пункте 2 Постановления № 410.

Из содержания Постановления № 410 следует, что в целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения проводится их категорирование, результаты которого оформляются актом обследования и категорирования объекта (территории) и паспортом безопасности объекта (территории).

Управлением при рассмотрении дела в суде не представлены акт обследования и категорирования, паспорт безопасности объекта (территории).

Письмо учреждения, содержащее информацию об утверждении паспорта безопасности объекта (территории), не принято судом в качестве достаточного и достоверного доказательства для установления юридически значимых по делу обстоятельств, поскольку в нем не указано на какие объекты и территории разработан паспорт безопасности, относятся ли они к объектам по договору оказания охранных услуг.

Иных доказательств, подтверждающих наличие у учреждения признаков объекта антитеррористической защищенности, перечисленных в пункте 2 Постановления № 410, Управлением также не представлено.

5. Отнесение к лицензионным требованиям требований о соблюдении норм Закона № 2487-1 в целом противоречит положениям части 1 статьи 8 Закона № 99-ФЗ.

Управление Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением к о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установив факт нарушения лицензионных требований в связи с оказанием работниками лицензиата охранных услуг без удостоверения частного охранника, без специальной форменной одежды, позволяющей определить его принадлежность к конкретной охранной организации, без личной карточки частного охранника, не имея правового статуса частного охранника, в нарушение требований статей 3, 11.1, 12 Закона N 2487-1, пункта 2 Правил ношения специальной форменной одежды при оказании различных видов охранных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 №587.

Решением суда первой инстанции по делу № А13-14901/2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, общество привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, при этом судом установлено следующее.

Согласно части 1 статьи 8 Закона № 99-ФЗ лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 2 Положения о лицензировании к лицензионным требованиям при осуществлении услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 Закона № 2487-1, относится необходимость соблюдения лицензиатом требований, предусмотренных статьей 11, частями первой - третьей (в случае оказания охранных услуг с использованием видеонаблюдения, а также оказания охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и (или) пропускного режимов), седьмой и восьмой статьи 12 Закона N 2487-1.

Из содержания Положения о лицензировании следует, что требования, предусмотренные статьей 11.1 Закона № 2487-1, к наличию правового статуса частного охранника и удостоверения частного охранника у лица, оказывающего охранные услуги, не относятся к лицензионным требованиям.

Отнесение к лицензионным требований о соблюдении норм Закона №2487-1 в целом противоречит положениям части 1 статьи 8 Закона №99-ФЗ.

Таким образом, объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, в данном случае образует только допуск к оказанию охранных услуг работников организации без специальной форменной одежды, позволяющей определить их принадлежность к конкретной охранной организации.

При рассмотрении дела № А13-4949/2018 арбитражным судом установлено, что Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Основанием для вывода о нарушении лицензионных требований и условий явились факты осуществления охранниками общества охранных услуг без обязательного страхования на случай гибели, получения увечий или иного повреждения здоровья в связи с оказанием ими охранных услуг.

Статьей 19 Закона № 2487-1 установлено, что граждане, занимающиеся частной охранной деятельностью, подлежат страхованию на случай гибели, получения увечья или иного повреждения здоровья в связи с оказанием ими охранных услуг в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Указанное страхование граждан, занимающихся частной охранной деятельностью, осуществляется за счет средств соответствующей охранной организации и включается в состав ее затрат (абзац второй).

Факт нарушения требований названной нормы установлен Управлением в протоколе об административном правонарушении от 05.04.2018 и обществом не оспаривается.

Вместе с тем, из содержания Положения о лицензировании следует, что положения статьи 19 Закона № 2487-1 не относятся к лицензионным требованиям.

Отнесение к лицензионным требованиям требований о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом противоречит положениям статьи 8 Закона № 99-ФЗ.

Аналогичный правовой подход применен в делах №А13-7380/2018, №А13-7663/2018.

6. В период действия лицензии лицензиат обязан соблюдать лицензионные условия, предъявляемые к лицензируемому виду деятельности, независимо от того, осуществлялась им частная охранная деятельность или нет.

Управление Росгвардии установило, что общество, имеющее лицензию на осуществление частной охранной деятельности, не уведомило лицензирующий орган о смене генерального директора общества, новый генеральный директор не имеет действующего удостоверения частного охранника. В связи с этим Управление обратилось в арбитражный суд с требованиями о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции по делу №А13-15231/2019, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

Пункт 2(1) Положения о лицензировании относит к лицензионным требованиям соответствие руководителя соискателя лицензии (лицензиата) требованиям статьи 15 (1) Закона № 2487-1, в том числе требованию о наличии у руководителя частной охранной организации удостоверения частного охранника (подпункт «а»), а также соблюдение лицензиатом требований статьи 11 Закона № 2487-1, в числе которых обязанность уведомить территориальный орган, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, об изменении состава учредителей (участников) или руководителя частной охранной организации не позднее чем через 15 дней со дня внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.

Факт нарушения указанных требований законодательства нашел подтверждение в ходе судебного разбирательства, однако общество полагало, что в его действиях отсутствует состав вмененного административного правонарушения, поскольку предпринимательская деятельность фактически не осуществлялась.

Суд первой инстанции указал, что в соответствии со статьей 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Право организации вести деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента ее получения или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия.

В связи с этим с момента получения лицензии до момента окончания срока ее действия наличие у руководителя общества удостоверения частного охранника и уведомление уполномоченного органа о смене руководителя является прямой обязанностью лицензиата.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

7. Повторное привлечение к административной ответственности за отсутствие удостоверения частного охранника у руководителя лицензиата возможно, если он продолжает совершать это правонарушение.

Решением суда по делу № А13-12492/2018 частное охранное предприятие привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Судом установлено, что Управлением Росгвардии в августе 2018 года проведена внеплановая выездная документарная проверка исполнения предприятием требований ранее выданного предписания об устранении нарушений установленных требований при осуществлении частной охранной деятельности, в том числе положений части 7 статьи 15.1 Закона № 2487-1 в связи с отсутствием у директора организации удостоверения частного охранника.

В ходе проверки выявлен факт неисполнения предписания и отсутствия у директора предприятия удостоверения частного охранника, в связи с чем Управлением составлен протокол об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 07.03.2007, по вопросу 21 разъяснено, что привлечение к ответственности прекращает правонарушение. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности. При этом следует учитывать характер обязанности, возложенной на нарушителя, и срок, необходимый для ее исполнения. Моментом начала течения указанного срока является вступление в законную силу ранее вынесенного постановления по тому же составу административного правонарушения.

Факт осуществления предприятием частной охранной деятельности с нарушением положений частью 7 статьи 15.1 Закона № 2487-1, выразившемся в отсутствии у директора предприятия удостоверения частного охранника выявлен Управлением при проверке объекта в период с 17.04.2018 по 18.04.2018, что отражено в предписании от 18.04.2018.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 15.06.2018 по делу № А13-5798/2018 за совершение указанного правонарушения предприятие привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, в виде предупреждения.

При проверке 09.08.2018 должностными лицами управления вновь выявлен факт совершения предприятием указанного правонарушения.

Таким образом, именно с указанной даты следует исчислять трехмесячный срок привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ. Доводы предприятия о повторном привлечении его к административной ответственности за совершение одного правонарушения судом отклонены.

9. К грубым нарушениям лицензионных требований при осуществлении частной охранной деятельности относится нарушение частной охранной организацией правил оборота оружия и (или) специальных средств, установленных законодательством Российской Федерации, при наличии в частной охранной организации оружия и (или) специальных средств при осуществлении услуг.

Управление Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении частной охранной организации к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, установив при проверке факт отсутствия разрешения на хранение и использование служебного оружия у охранника, заступающего на смену, нарушения порядка оформления приема-передачи оружия, нахождения ключей от сейфа с оружием на посту охраны, то есть при наличии доступа к оружию посторонних лиц.

Решением суда первой инстанции по делу №А13-14730/2018 требования Росгвардии удовлетворены.

Отклоняя возражения организации о неправильной квалификации правонарушения, суд указал, что нарушение частной охранной организацией правил оборота оружия и (или) специальных средств, установленных законодательством Российской Федерации, при наличии в частной охранной организации оружия и (или) специальных средств при осуществлении услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» относится к числу грубых нарушений лицензионных требований при осуществлении частной охранной деятельности в силу подпункта «б» пункта 8 (1) Положения о лицензировании.

Охранной организацией нарушены требования статей 12, 22 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», пунктов 54, 55 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 № 814, пункта 12 Правил приобретения, учета, хранения и ношения специальных средств, приобретения и обращения огнестрельного оружия и патронов к нему, применяемых в ходе осуществления частной охранной деятельности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587, что является грубым нарушением лицензионных требований при осуществлении частной охранной деятельности.

В деле №А13-19531/2018 суд пришел к выводу о недоказанности события административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, в действиях частной охранной организации в связи с выявленным Росгвардией фактом несоответствия дверного проёма в комнате хранения оружия требованиям пункта 169.3 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12.04.1999 №288 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21.07.1998 №814».

В ходе судебного разбирательства установлено, что комната для хранения оружия была введена в эксплуатацию в июле 2004 года после приема комплексной комиссией. В 2016 году проведён капитальный ремонт этой комнаты для хранения оружия, дверной проём был дополнительно усилен. 20.05.2016 после капитального ремонта комиссией по председательством начальника отделения ЛРР УМВД России составлен акт обследования помещения охранной организации, в котором изложено решение комиссии признать соответствие помещения для хранения и размещения оружия и патронов к нему по указанному адресу требованиям Инструкции. Ранее проведенными проверками подразделений лицензионно-разрешительной системы нарушений к оборудованию комнаты для хранения оружия не выявлялось. В свою очередь, акт проверки Управления Росгвардии от 23.11.2018, акт о проверке объекта хранения или места размещения, использования оружия и патронов от 21.11.2018 не содержат достаточных сведений, позволяющих с достоверностью установить, что в ходе проверки в ноябре 2018 года Росгвардией выявлены обстоятельства, свидетельствующие об изменении конструкции двери либо о недостоверности сведений акта от 20.05.2016.

В связи с этим суд пришел к выводу об отсутствии в деле достаточных, допустимых, достоверных доказательств события вмененного административного правонарушения.

10. Обязательным условием обращения в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии является наличие грубых нарушений либо неоднократное нарушение лицензионных требований, вынесение предупреждений и установление лицензиату сроков для устранения нарушений лицензионных требований, неустранение нарушений в установленные сроки.

Управление Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением к обществу о приостановлении действия лицензии на частную охранную деятельность на срок до шести месяцев.

Решением Арбитражного суда Вологодской области по делу №А13-8217/2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Порядок приостановления действия и аннулирования лицензии на осуществление частной охранной деятельности определен статьей 11.5 Закона № 2487-1, в соответствии с которой лицензирующий орган, выдавший лицензию, вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований, установленных положением о лицензировании в отношении соответствующего вида деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя. При этом устанавливается срок устранения выявленных нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не может быть более месяца. Приостановление действия лицензии за не являющиеся грубыми неоднократные нарушения лицензионных требований не допускается без предварительных письменных предупреждений лицензиата и без предоставления ему времени для устранения указанных нарушений.

В случае, если в установленный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган, выдавший лицензию, обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев либо об аннулировании лицензии.

Суд установил, что Управление в подтверждение доводов о наличии оснований для приостановления действия лицензии, представило протоколы об административном правонарушении от 24.01.2019, 24.04.2019, рапорты должностного лица, предписание об устранении нарушений от 24.01.2019, предупреждение от 24.01.2019.

Вместе с тем, срок для устранения повторно выявленного нарушения установлен до 24.05.2019, однако с заявлением в арбитражный суд Управление обратилось 24.04.2019, то есть до истечения срока, предоставленного для устранения нарушения.

В связи с этим суд пришел к выводу об отсутствии оснований для приостановления лицензии.

11. Приостановление действия лицензии по своей правовой природе является мерой административного понуждения, которая должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Управление Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением к частному охранному предприятию о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев в связи выявлением фактов привлечения общества к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ решениями Арбитражного суда Вологодской области по делам № А13-20943/2019, А13-9464/2019, А13-18405/2018, а также в связи с неисполнением обществом предписания от 18.09.2019.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции по делу № А13-21870/2019 исходил из следующего.

Статья 11.5 Закона № 2487-1 прямо указывает на обязанность лицензирующего органа обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии только в случае не устранения нарушений лицензионных требований в установленный срок.

Из материалов дела судом установлено, что предприятием приняты меры по исполнению предписаний от 14.05.2019, от 18.09.2019.

Уведомление о начале оказания охранных услуг поступило в управление 05.09.2019, что подтверждается протоколом от 18.09.2019.

Сведений о выдаче повторных предписаний по выявленным нарушениям материалы дела не содержат.

Суд первой инстанции отметил, что при рассмотрении заявления о приостановлении действия лицензии недостаточно ограничиться формальной констатацией наличия факта правонарушения, не выясняя фактических обстоятельств совершения данного правонарушения.

Поскольку приостановление действия лицензии не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера должна являться необходимой для защиты интересов граждан и иных лиц. Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом такого решения.

Из изложенного следует, что приостановление действия лицензии является правом, а не обязанностью суда и применяется в качестве меры воздействия по итогам исследования всех обстоятельств дела.

В рассматриваемом случае, исходя из обстоятельств и характера допущенных правонарушений, а также с учетом того, что обществом предпринимались меры к устранению выявленных нарушений, суд отметил, что пренебрежительного отношения к осуществлению обязанностей в сфере частной охранной деятельности в действиях общества не усматривается.

Так, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно - правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Суд при рассмотрении заявления об аннулировании лицензии не может ограничиться формальной констатацией наличия факта правонарушения, не выясняя фактических обстоятельств совершения данного правонарушения.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал вывод о том, что оснований для удовлетворения требований управления Росгвардии о приостановлении действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности на срок до шести месяцев не имеется.

Аналогичный правовой подход применен судом в делах по искам об аннулировании лицензий №А13-21869/2019, №А13-7650/2020.

Опубликовано: 19.05.2021 11:50 Обновлено: 26.05.2023 18:02