Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов
Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов
АПК РФ 2002 г. впервые отнес к подведомственности арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Ранее действовавший АПК РФ 1995 г. прямо не относил указанную категорию дел к подведомственности арбитражных судов, однако в п. 5 ст. 22 Кодекса предусматривалось, что федеральным законом могут быть отнесены к подведомственности арбитражного суда и другие дела. Таким федеральным законом являлся Налоговый кодекс РФ, в ст. 138 которого установлено право на обжалование актов, в том числе нормативных, налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями в арбитражный суд.
Вместе с тем новый АПК РФ ограничил компетенцию арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Так, п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ предусмотрено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.
В связи с этим Пленум ВАС РФ в п. 3 Постановления от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил, что названные в ст. 192 Кодекса дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела, в частности в ст. 138 НК РФ, ст. 13 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», ст. 43 ФЗ «О рынке ценных бумаг».
Следует отметить, что в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» в 2003 г. дважды вносились изменения: Федеральным законом от 26.03.2003 № 38-ФЗ была исключена ст. 13, которая предусматривала возможность обращения с заявлениями об оспаривании актов энергетических комиссий в суд или арбитражный суд, затем Федеральным законом от 07.07.2003 № 123-ФЗ введена новая ст. 7.1, согласно которой споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Итак, арбитражный суд при рассмотрении дел указанной категории должен убедиться в наличии специальной нормы федерального закона, относящей рассмотрение спора о признании недействующим нормативного акта в какой-либо отрасли права к компетенции арбитражного суда. При отсутствии такой нормы производство по делу должно быть прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.
В Арбитражный суд Вологодской области обратилось ЗАО «Вологдагеолразведка» с требованием о признании недействующим Постановления Правительства Вологодской области от 21.10.2002 № 693 «О внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства области от 29.04.2002 № 244» в части установления ставки регулярных платежей за пользование недрами Илезской площади в размере 180 руб. за 1 кв. м.
Суд установил, что федеральный закон, относящий к компетенции арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации об установлении ставок платежей за пользование недрами, отсутствует. Поэтому спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде в связи с неподведомственностью. Производство по делу прекращено.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 приводится неисчерпывающий перечень федеральных законов, относящих дела указанной категории к компетенции арбитражного суда. Вследствие этого в практике Арбитражного суда Вологодской области возник вопрос, подлежит ли рассмотрению в арбитражном суде спор о признании недействующим нормативного правового акта органа местного самоуправления?
В Арбитражный суд Вологодской области обратилось ООО «Чагода» с заявлением о признании недействующим постановления комитета районного самоуправления от 28.04.2003 № 22 «О внесении дополнения в Правила благоустройства и содержания населенных пунктов на территории Чагодощенского района» в части запрещения размещения и работы торговых комплексов, отдельно стоящих торговых павильонов, осуществляющих торговлю алкогольными напитками и пивом в розлив без наличия общественных туалетов.
В обоснование того, что данный спор подведомствен арбитражному суду, заявитель сослался на ст. 52 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»,согласно которой решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Арбитражный суд посчитал, что решения органов местного самоуправления в данной статье понимаются в широком смысле, т. е. этим понятием охватываются и нормативные правовые акты. В ст. 52 арбитражный суд прямо указан в качестве органа, куда обжалуются решения органов местного самоуправления, поэтому арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд рассмотрел указанное дело по существу и признал постановление районного комитета самоуправления в оспариваемой части не соответствующим ст. 5, 7, 21, 39 Федерального закона от 30.03.99 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и недействующим.
Согласно ст. 192 АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном суде предметом спора является признание правового акта недействующим, т. е. не подлежащим применению. При этом нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу (ч. 5 ст. 195 Кодекса).
Следовательно, арбитражный суд может рассматривать дела и выносить решения в отношении лишь действующих нормативных правовых актов и признавать эти акты недействующими только на будущее время.
Так, в Арбитражный суд Вологодской области обратилось Верховажское районное потребительское общество с заявлением о признании недействующим решения Верховажского комитета районного самоуправления Вологодской области от 28.05.2003 № 23 «О земельном налоге» в части утверждения ставок земельного налога за участки, предоставленные в границах сельских населенных пунктов.
При рассмотрении дела было установлено, что решением Верховажского комитета районного самоуправления от 26.09.2003 № 46, опубликованным 15.10.2003, оспариваемое решение признано утратившим силу, в связи с чем, производство по делу прекращено. Суд сослался на то, что недействующим может быть признан только имеющий юридическую силу нормативный правовой акт. Правовые акты, действие которых прекращено, основанием к возникновению гражданских прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых законом прав субъектов предпринимательской деятельности повлечь не могут.
В случае нарушения прав и законных интересов в период действия нормативного правового акта эти права могут быть восстановлены путем обращения с иском в суд. В данной ситуации суд применил положения ч. 2 ст. 13 АПК РФ о том, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
В отличие от АПК РФ ГПК РФ в ч. 2 ст. 253 предусматривает, что по делам об оспаривании нормативного правового акта суд признает правовой акт недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Представляется необходимым при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах выработать единый подход к последствиям вынесения решения суда о признании недействующим нормативного правового акта в части определения момента, с какого оспариваемый акт признается недействующим.
Вызывают вопросы при определении подведомственности дел арбитражному суду положения ст. 7.1 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 07.07.2003 № 123-ФЗ), согласно которой споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Следует ли из упомяну той статьи вывод, что рассмотрению в арбитражном суде подлежат заявления физических лиц о признании недействующими нормативных правовых актов энергетических комиссий в части установления тарифа на электрическую и тепловую энергию для населения?
В Арбитражный суд Вологодской области обратилось физическое лицо с заявлением о признании недействующим постановления РЭК Вологодской области в части установления тарифа на электроэнергию для населения, проживающего в городах и поселках городского типа.
Арбитражный суд принял к производству данный спор и рассмотрел его по существу с учетом того, что до обращения в арбитражный суд заявитель выходил с указанным требованием в суд общей юрисдикции, который вынес определение о прекращении производства по делу по мотиву его неподведомственности суду общей юрисдикции.
Вместе с тем ст. 7.1 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» не дает оснований для отнесения всех дел об оспаривании нормативных правовых актов региональных энергетических комиссий об установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию к подведомственности арбитражных судов независимо от сферы действия этих актов и субъектов оспаривания.
Исходя из ч. 2 ст. 3 АПК РФ федеральный закон, определяющий подведомственность дел арбитражным судам, должен соответствовать правилам подведомственности дел, закрепленным в настоящем Кодексе.
Согласно п. 1 ст. 29 и ч. 1 ст. 191 АПК РФ арбитражные суды в случаях, предусмотренных федеральными законами, рассматривают дела об оспаривании не любых нормативных правовых актов, а только актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
АПК РФ устанавливает в ст. 33 правила специальной подведомственности дел арбитражным судам и перечень категорий дел, подлежащих рассмотрению арбитражным судом независимо от субъектного состава участников правоотношений. Однако в приведенном перечне указанной категории дел нет. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 33 АПК РФ федеральными законами возможно установление специальной подведомственности арбитражным судам других дел, однако не любых, а только возникающих при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.
В практике арбитражного суда также возник вопрос: будет ли решение региональной энергетической комиссии об установлении тарифа на тепловую энергию для конкретной энергоснабжающей организации нормативным правовым актом по отношению к этой организации?
В Арбитражный суд Вологодской области обратилось ЗАО «Вологодский подшипниковый завод» с заявлением о признании недействительным постановления региональной энергетической комиссии Вологодской области об установлении тарифа на тепловую энергию, отпускаемую данным обществом. В обоснование своих требований ЗАО ссылалось на то, что региональной энергетической комиссией занижен тариф на отпускаемую тепловую энергию, тариф не отвечает требованиям экономической обоснованности затрат энергоснабжающей организации на производство, передачу и распределение тепловой энергии.
АПК РФ не дает понятия нормативного правового акта, поэтому при разграничении указанных актов и ненормативных судьи используют понятие нормативно-правового акта, имеющееся в теории права и содержащееся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Согласно п. 12 Постановления нормативный правовой акт - это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Суд при рассмотрении дела пришел к выводу, что постановление региональной энергетической комиссии хотя и устанавливает тариф на тепловую энергию, отпускаемую конкретной энергоснабжающей организацией, - и затрагивает права и законные интересы этой организации как продавца, получающего доход от реализации тепловой энергии, однако данное постановление одновременно распространяется на всех потребителей, которые будут пользоваться тепловой энергией, отпускаемой энергоснабжающей организацией. Крут потребителей является неопределенным. Акт об установлении тарифа рассчитан на неоднократное применение и подлежит применению каждый раз, когда энергоснабжающая организация заключает договор с потребителем, обратившимся к ней с таким предложением.
Следовательно, упомянутое постановление представляет собой нормативный правовой акт независимо от того, что энергоснабжающей организацией в этом акте указано конкретное юридическое лицо и дело должно быть рассмотрено как оспаривание нормативного правового акта. До введения в действие АПК РФ 2002 г. арбитражный суд принимал к производству аналогичные заявления энергоснабжающих организаций, однако рассматривал их как заявления о признании недействительными ненормативных актов.
При рассмотрении одного дела суду пришлось столкнуться с вопросом: в каких случаях вправе обращаться в суд об оспаривании нормативных правовых актов государственные органы и органы местного самоуправления?
В Арбитражный суд Вологодской области обратилось Вологодское территориальное управление МАП России с заявлением о признании недействующим решения Вологодской городской Думы от 26.12.2002 № 557«Об установлении на 2003 год дополнительных льгот по уплате земельного налога, зачисляемого в городской бюджет» в части предоставления льготы по земельному налогу предприятиям городского электрического транспорта.
Городская Дума в обоснование того, что территориальное управление МАП России не имеет права на обращение в суд с данным иском, сослалась на то, что согласно ч. 2 ст. 192 АПК РФ государственные органы вправе обращаться в суд с подобными заявлениями только в случаях, предусмотренных непосредственно в АПК РФ, однако Кодекс таких случаев не устанавливает,
В силу ч. 2 ст. 192 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Указанную норму необходимо применять в совокупности со ст. 53 АПК РФ, которая устанавливает, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных федеральным законом. Данная норма является бланкетной и отсылает к специальному федеральному закону, закрепляющему полномочия конкретных государственных органов.
Право же антимонопольных органов обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными противоречащих антимонопольному законодательству актов государственных органов и органов местного самоуправления предусмотрено п. 6 ст. 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Суд рассмотрел заявление Вологодского территориального управления МАП России и признал недействующим решение Вологодской городской Думы от 26.12.2002 № 557 в части предоставления льготы по земельному налогу предприятиям городского электрического транспорта.
Основанием для признания недействующим названного решения послужило то, что предоставленная льгота по земельному налогу фактически носит индивидуальный характер, решение по льготе отдельному хозяйствующему субъекту принято без положительного заключения антимонопольного органа и необоснованно ставит этот хозяйствующий субъект в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, что не соответствует ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и ст. 56 НК РФ.
Кроме того, льгота по налогу установлена после утверждения местного бюджета на очередной финансовый год, что также не соответствует положениям ст. 64 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым изменения и дополнения в налоговое законодательство в пределах компетенции органов местного самоуправления должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.
Часть 5 ст. 52 АПК РФ по указанной категории дел предусматривает право прокурора вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.
Арбитражный суд Вологодской области, дабы представить прокурору возможность реализовать указанное право, извещает его о времени и месте судебного разбирательства по каждому делу об оспаривании нормативных правовых актов. По всем делам, рассмотренным арбитражным судом, прокурор вступал в дело и давал свое заключение на предмет соответствия оспариваемого акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. На наш взгляд, такой подход обеспечивает всесторонний и полный анализ оспариваемых актов, их объективную оценку участвующими в деле лицами в процессе судебного разбирательства.
В целях достижения единообразия в практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов нужны разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ.
Опубликовано: 25.01.2007 03:00 Обновлено: 26.05.2023 18:02