Дискуссия "Часть 3 статьи 199 АПК РФ: практика применения"
Часть 3 статьи 199 АПК РФ: практика применения
В соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого ненормативного правового акта, решения.
В практике арбитражных судов возникли вопросы по применению данной нормы. На сегодняшний день существуют две точки зрения. Одна из них сводится к тому, что мера, закрепленная в ч. 3 ст. 199 Кодекса, является специальной и потому должна применяться без учета требований главы 8 АПК РФ, т. е. без учета правил, предусмотренных для применения обеспечительных мер. Другая точка зрения - прямо противоположная. Она высказана в комментариях к АПК РФ(1).
_________________________
(1) Комментарий к АПК РФ /Под ред. В. ф. Яконлева и М. К. Юкова. М., 2003. С. 538. Комментарий к АПК РФ /Под ред. Г. А. Жилина. М., 2003. С. 486.
Если придерживаться второй точки зрения, то, во-первых, определение о приостановлении действия оспариваемого акта, решения или об отказе в приостановлении действия оспариваемого акта, решения, вынесенное в соответствии с ч. З ст. 199 АПК РФ, подлежит обжалованию в силу ст. 188 и 93 Кодекса. Во-вторых, ходатайство заявителя о приостановлении действия оспариваемого акта, решения согласно ст. 92 АПК РФ должно быть мотивировано: содержать обоснование причин обращения с заявлением об обеспечении. В-третьих, в соответствии со ст. 90 АПК РФ должны быть основания к принятию обеспечительных мер, т. е. непринятие мер по приостановлению действия оспариваемого акта, решения может в будущем затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта.
Правоприменительная практика склоняется к тому, что данные меры являются обеспечительными. Примером может служить Определение Конституционного Суда РФ от 06.11.2003 № 390-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета администрации Красноярского края о проверке конституционности части 3 статьи 199 АПК РФ». В нем говорится, что «обеспечительные меры в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами, не носят дискриминационного характера по отношению к какой-либо стороне в процессе; их применение осуществляется в рамках дискреционных полномочий арбитражных судов и на основе принципов состязательности и процессуального равноправия сторон». В этой связи в упомянутом Определении указано, что ввиду отсутствия неопределенности в вопросе о соответствии Конституции РФ положения ч. 3 ст. 199 АПК РФ запрос не может быть принят Конституционным Судом РФ к рассмотрению.
Таким образом, для лиц, участвующих в деле, актуальным становится вопрос, как должно быть мотивировано подобное ходатайство, а для арбитражных судов - каковы основания к принятию или отказу в принятии обеспечительных мер в данном случае.
В свете сказанного журнал «Арбитражная практика» предлагает вниманию читателей дискуссию, посвященную практике применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ.
С. А. ГОЛУБЕВ, директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук;
А. Г. ГУЗНОВ, заместитель директора Юридического департамента Банка России, кандидат юридических наук:
- АПК РФ, как известно, прямо не относит меру, предусмотренную ч. 3 ст. 199, к обеспечительным мерам, указанным в главе 8 Кодекса. Кроме того, глава 8 регулирует порядок применения обеспечительных мер в рамках рассмотрения дел, связанных с экономическими спорами, т. е. гражданско-правовыми отношениями. Статья 199 относится к той части АПК РФ, которая регулирует порядок рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений.
Поэтому были достаточно распространены суждения (в том числе формулируемые в судебных решениях), что указанная мера является самостоятельной и что она должна вводиться судом чуть ли не автоматически. Допускалось представление устного ходатайства (с отождествлением института ходатайства, предусмотренного ч. 3 ст. 199 АПК РФ, и ходатайств, заявляемых в ходе судебного заседания (ст. 159 АПК РФ). Возможной целью такого «упрощенного» подхода было задействование института так называемых примирительных процедур (ст. 190 АПК РФ)(2): мол, суд введет меры по ч. 3 ст. 199, а это позволит сторонам спора, возникающего из публично-правовых отношений, договориться, например, об «особом» режиме применения ненормативного правового акта.
_________________________
(2) От ред.: см. Заключение соглашения в порядке ст. 190 АПК РФ: дискуссия в рамках заочного круглого стола // Арбитражная практика. 2004. № 1.
Намерение, возможно, и благое. Однако способно привести к результату, далекому от желаемого. Любопытно, о чем (применительно к решениям Банка России) можно договориться с банком, у которого отозвана лицензия на осуществление банковских операций? Наверное, лишь о том, что под «прикрытием» меры ч. 3 ст. 199 АПК РФ банку с отозванной лицензией будет дозволено завершить процесс вывода активов.
Собственно говоря, при введении данной меры в отношении приказов Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций такой процесс имел место. Так, в Банк России поступила информация, что в период действия мер, связанных с приостановлением приказов Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций и о назначении временной администрации (дело Арбитражного суда г. Москвы № А40-40208/02-106-229), здание, принадлежавшее банку, который ходатайствовал о применении указанных мер, было передано в ипотеку другому лицу (зарегистрирован залог). Банк России также располагал сведениями о том, что упомянутый банк осуществлял зачеты денежных обязательств с заинтересованными лицами.
В другом аналогичном случае, по информации Банка России, банк осуществил перевод требований, продажу имущества (дело Арбитражного суда Республики Бурятия № А10-3794/02). В этом же контексте и частые случаи «утраты» документов (например, кредитных договоров), отсутствие которых не позволяло в ходе конкурсного производства предъявлять обоснованные требования к должникам банка-банкрота.
Причем обращаем внимание, что в данном случае меры, предусмотренные ч. 3 ст. 199 АПК РФ, применялись в отношении приказов Банка России о назначении временной администрации по управлению кредитной организацией (ее назначение предусмотрено ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности» и главой 3 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций») и об отзыве лицензии на осуществление банковских операций (ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности», ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
В то же время федеральные законы, нормы которых могут считаться специальными по отношению к нормам АПК РФ, содержали прямые указания на недопустимость приостановления их действия. Так, абз. 2 п. 1 ст. 25 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»предусматривает, что обжалование решения Банка России о назначении временной администрации, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают деятельности временной администрации. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (ч. 5 ст. 20) определяет, что обжалование решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия такого решения Банка России.
Увы, многие суды игнорировали данные нормы - по крайней мере до тех пор, пока Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ не подчеркнул в Информационном письме от 15.08.2003 № 74 «Об отдельных особенностях рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» указанную особенность рассмотрения дел, связанных с признанием недействительности решений Банка России об отзыве у кредитных организаций лицензий.
Рассмотрение меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ, в качестве своеобразной обеспечительной меры и соответственно применение правил главы 8 Кодекса позволяет по меньшей мере говорить о ней как о мере, требующей обоснования по правилам ч. 2 ст. 90 и ч. 2 ст. 91 АПК РФ. Собственно, такой поход содержится в ряде комментариев к АПК РФ(3).
_________________________
(3) См., например, Комментарий под ред. В. Ф. Яковлева и М. К. Юкова. С. 538.
Представляется, что данный подход более обоснован, так как в большей степени отвечает фундаментальному принципу судопроизводства - принципу баланса интересов. При отсутствии ясного обоснования введения меры, закрепленной в ч. 3 ст. 199 АПК РФ, этот принцип явно нарушается. Действительно, по каким основаниям, с помощью каких аргументов можно обжаловать определение суда, если в нем ничего не содержится, кроме фразы «суд считает возможным удовлетворить ходатайство, поскольку оно не противоречит ч. 3 ст. 199 АПК РФ» (дело Арбитражного суда г. Москвы № А40-7045/03-121 -78)?
Апелляционная инстанция, которая рассматривала жалобу, указала лишь на то, что «в соответствии со ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта. Следовательно, суд был вправе приостановить действие предписания Банка России». Подтвердила законность вынесенных ранее по делу судебных актов и кассационная инстанция.
Важно понимать - было приостановлено предписание Банка России о запрете банку совершать ряд банковских операций (мера, предусмотренная ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Предписание направлено в связи с тем, что у банка длительное время была картотека неоплаченных расчетных документов на сумму почти 7 млн. руб., в том числе по обязательствам перед вкладчиками - физическими лицами. В числе операций, осуществление которых было запрещено, запрет на привлечение вкладов физических и юридических лиц, а также на осуществление расчетов по поручению третьих лиц в части перечисления средств в бюджет (запрет против так называемых «вексельных» схем налоговых платежей).
Результат: после полугодичного «разбирательства» решение Банка России было признано действительным, к этому моменту у банка была отозвана лицензия на осуществление банковских операций, а в течение прошедшего времени резко увеличилась задолженность перед третьими лицами, которые ранее не являлись кредиторами банка.
Поэтому, как следует из ч. 1 ст. 92 АПК РФ, заявитель обязан при направлении ходатайства о приостановлении ненормативного правового акта, решения указать основания своего ходатайства, которые должны соответствовать требованиям ч. 2 ст. 90 АПК РФ. Одновременно арбитражные суды согласно ч. 3 ст. 15 и п. 6 ч. 1 ст. 185 АПК РФ должны указывать мотивы вынесения определений о приостановлении актов, решений публичных органов.
Есть определенная специфика у применяемых Банком России к кредитным организациям мер принуждения, и она также должна учитываться арбитражными судами при вынесении определений, связанных с применением ч. 3 ст. 199 АПК РФ, как вытекающая из особенностей правоотношений в банковской сфере.
Применение Банком России к кредитным организациям мер принуждения предусмотрено вышеназванными федеральными законами. Эти меры по своей правовой природе, за исключением штрафа, относятся к мерам административно-властного принуждения, но не административного наказания. Целью указанных мер, исходя из смысла норм ст. 66 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», является защита интересов кредиторов (вкладчиков) кредитных организаций, а также публичных интересов. Поэтому данными мерами правомерно в соответствии с принципами, содержащимися в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничиваются права кредитной организации в целях, основанных на конституционном принципе уважения чужих прав и свобод (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).
Закон определяет основания для применения мер принуждения. Они связаны с возникновением таких обстоятельств деятельности кредитной организации, которые могут привести к ее банкротству и причинить значительный ущерб законным интересам кредиторов (вкладчиков). К подобного рода обстоятельствам относятся, в частности, случаи, когда нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков) (ч. 2 ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 4 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»).
Законодатель, как уже было сказано, в двух случаях прямо ограничил возможность приостановления мер, применяемых Банком России к кредитным организациям, по всей видимости, имея в виду специфику банковского надзора, цели, на которые он направлен. Поэтому вполне логично, если бы при выборе оснований для принятия мер, предусмотренных ч. 3 ст. 199 АПК РФ, суды учитывали не столько возможность причинения значительного ущерба заявителю-банку, сколько последствия приостановления применяемых Банком России мер для кредиторов банка.
А. К. БОЛЫПОВА, председатель Арбитражного суда г. Москвы:
- Дискуссия по вопросу применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ весьма своевременна и актуальна, она имеет значение как для правоприменительной практики судов, так и для реального обеспечения защиты прав и интересов участников дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) органов и лиц, наделенных властными полномочиями.
Основной обсуждаемый вопрос - мера, предусмотренная ч. 3 ст. 199 АПК РФ, является специальной или она должна применяться с учетом требований главы 8 Кодекса «Обеспечительные меры арбитражного суда».
Полагаем, что мера по приостановлению действия акта или решения, обладая признаками обеспечительной меры - срочностью и временностью, все же специальная и в качестве таковой применяется лишь при рассмотрении узкого круга вопросов, связанных с оспариванием ненормативных актов, решений госорганов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.
Особенность применения этой нормы, с нашей точки зрения, заключается в том, что не требуется обязательного обоснования и, самое главное, представления доказательств необходимости приостановления действия оспариваемого ненормативного акта или решения, так как угроза нарушения прав и интересов заявителя содержится в самом акте или решении. Вводя специальную норму в главу 24 АПК РФ, законодатель исходил из специфики регулируемых ею правоотношений. Приведение в исполнение ненормативного акта или решения органа или должностного лица, обладающих властными полномочиями, до рассмотрения дела может привести к негативным, порой необратимым последствиям для заявителя либо третьих лиц. Требование к заявителю представить подтверждающие это доказательства практически неисполнимо. То есть ходатайство о приостановлении действия оспариваемого ненормативного акта или решения никогда не будет удовлетворено.
Одним из условий применения обеспечительных мер является защита интересов заявителя при исполнении судебного акта. В делах об оспаривании ненормативных актов решений данное условие всегда отсутствует, так как в случае удовлетворения требования заявителя акт признается недействительным, а решение - незаконным полностью или в части, поэтому исполнению они не подлежат.
Так, в связи с принятием префектом административного округа решения о закрытии рынков компаниям, управляющим рынками, было предписано составить графики поэтапного вывода торговых объектов с территории рынков, провести мероприятия по их выводу с занимаемых площадей.
Ходатайство управляющих компаний о приостановлении действия распоряжения префекта суд удовлетворил, поскольку выполнение распоряжения повлекло бы за собой грубейшее нарушение прав и законных интересов торговых организаций, занимающих помещения на основании действующих договоров аренды, и обязанность управляющих компаний возместить причиненные незаконными действиями убытки. Неподчинение распоряжению префекта также повлекло бы за собой негативные последствия для управляющих компаний.
Суд приостановил действие акта управления Федеральной службы налоговой полиции по ЦАО г. Москвы, которым были приостановлены операции по счетам в финансово-кредитных учреждениях, поскольку реализация оспариваемых заявителем предписаний препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, производству расчетов по договорам, выплате зарплаты работникам.
В то же время в случае приостановления действия акта или решения никаких негативных последствий для органа или должностного лица, издавших ненормативный акт или принявших решение, не наступает - действие акта или решения отодвигается лишь на время рассмотрения дела, если в удовлетворении требования заявителя будет отказано.
Если бы законодатель отнес названную меру к обеспечительным, он прямо указал бы на это в ч. 3 ст. 199 АПК РФ.
Анализ норм АПК РФ, в частности главы 8, свидетельствует о том, что, однажды установив порядок рассмотрения того или иного вопроса, законодатель во избежание повторения в статье, предусматривающей совершение определенных процессуальных действий, указывает, что регулируемый этой нормой вопрос рассматривается в порядке, установленном в другой статье Кодекса. Так сформулированы ч. 3 ст. 90, ч. 5 ст. 94, ч. 3 ст. 96, ч. 2 ст. 97, ч. 2 ст. 99, ст. 100 АПК РФ. Отсылки к иным статьям Кодекса в ч. 3 ст. 199 не содержится.
Согласно ст. 189 АПК РФ дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Полагаем, что предусмотренная ч. 3 ст. 199 АПК РФ возможность приостановления акта или решения в порядке, отличном от предусмотренного главой 8 Кодекса для применения обеспечительных мер, и есть одна из особенностей рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.
В определении, принимаемом по ходатайству о приостановлении действия акта или решения, суд должен мотивировать основания как удовлетворения ходатайства, так и отказа в его удовлетворении, поскольку приостановление действия акта или решения является правом, а не обязанностью суда. Обоснование принимаемого судом решения обязательно для любого судебного акта. За рамками проводимой дискуссии остался вопрос о применении ч. 3 ст. 208 АПК РФ, хотя содержащаяся в ней норма о возможности приостановления исполнения решения административного органа о привлечении к административной ответственности аналогична обсуждаемой.
Т. К. АНДРЕЕВА, судья, начальник Управления законодательства Высшего Арбитражного Суда РФ, кандидат юридических наук:
- Оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц является одним из способов защиты гражданских прав лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
В качестве процессуальной гарантии такой защиты законодатель в ч. 3 ст. 199 АПК РФ предусмотрел возможность приостановления действия оспариваемого акта, решения по ходатайству лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением о признании соответствующего акта недействительным или о признании решения незаконным. Применение указанной в ч. 3 ст. 199 АПК РФ меры осуществляется в рамках дискреционных полномочий арбитражного суда, когда суд наделяется правом (а не обязанностью) решить вопрос об удовлетворении ходатайства заявителя по своему собственному усмотрению. С учетом этого, а также исходя из характера обсуждаемой меры, цели ее применения представляется правомерным рассматривать приостановление действия оспариваемого акта, решения в качестве одной из обеспечительных мер.
Отнесение меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ, к числу обеспечительных не противоречит и ст. 91 Кодекса, согласно которой арбитражный суд может принять не только названные в этой статье меры, но и иные обеспечительные меры.
Мера, закрепленная в ч. 3 ст. 199 АПК РФ, рассматривается в качестве обеспечительной и в Определении Конституционного Суда РФ от 06.11.2003 №390-0.
Характеристика данной меры как обеспечительной дает основания говорить о необходимости соблюдения требований главы 8 АПК РФ при ее применении. Учет требований главы 8 тем более обоснован, что настоящая глава относится к числу общих положений (раздел I) Кодекса, применяемых при осуществлении судопроизводства в арбитражных судах, каких бы споров и дел оно ни касалось, в какой бы стадии арбитражного процесса ни осуществлялось.
Необходимость соблюдения требований главы 8 АПК РФ при применении меры, предусмотренной в ч. 3 ст. 199 АПК РФ, означает, что заявитель в ходатайстве о приостановлении действия оспариваемого акта, решения должен обосновать причину своего обращения. При этом следует иметь в виду установленные в ч. 2 ст. 90 АПК РФ основания для применения обеспечительных мер.
Представляется, что приостановление действия оспариваемого акта, решения направлено на минимизацию его негативных последствий, в том числе предотвращение возможного причинения значительного ущерба заявителю. Если заявитель не обосновал необходимость приостановления действия оспариваемого акта, решения (исходя из оснований ч. 2 ст. 90 АПК РФ), значит, отсутствуют предпосылки для введения указанной обеспечительной меры.
Обеспечительные меры, в том числе обсуждаемая, применяются арбитражным судом в целях недопущения затруднения или невозможности исполнения судебного акта, а также предотвращения причинения значительного ущерба заявителю (ст. 90 АПК РФ).
Наличие перечисленных оснований устанавливает арбитражный суд при рассмотрении ходатайства о приостановлении действия оспариваемого акта, решения. Если предусмотренные ст. 90 АПК РФ основания для принятия указанной обеспечительной меры отсутствуют, то в силу ч. 3 ст. 93 АПК РФ суд может отказать в обеспечении заявленного требования.
По результатам рассмотрения ходатайства о применении обеспечительных мер выносится определение (ч. 5 ст. 93 АПК РФ). К данному определению применяются требования, предусмотренные ст. 185 АПК РФ, о содержании определения. Поэтому арбитражный суд должен указать в определении, выносимом по результатам рассмотрения ходатайства о приостановлении действия оспариваемого акта, решения, мотивы, по которым он пришел к своим выводам, принял или отклонил доводы заявителя и др. (п. 6 ч. 1 ст. 185 АПК РФ).
Таким образом, определение арбитражного суда о приостановлении действия оспариваемого акта, решения (как и любое другое определение суда) должно быть мотивировано. На это указано в ч. 3 ст. 15 АПК РФ.
Э. Н. НАГОРНАЯ, кандидат юридических наук(4):
_________________________
(4) Нагорная Э. Н. - председатель судебного состава Федерального арбитражного суда Московского округа.
- Дела об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 24 (ч. 1 ст. 197 АПК РФ).
Согласно ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
По существу данное полномочие арбитражного суда сходно с его правом принимать обеспечительную меру, предусмотренную п. 5 ч. 1 ст. 91 АПК РФ, в виде приостановления взыскания по оспариваемому истцом документу, взыскание по которому производится в бесспорном (безакцептном) порядке, например по требованию налоговой инспекции об уплате налога.
Из текста ч. 3 ст. 199 АПК РФ следует, что суд не во всех без исключения случаях обязан приостановить действие ненормативного правового акта налогового органа, он вправе воспользоваться указанным полномочием.
Таким образом, не в любом случае суд обязан принять обеспечительные (в том числе предварительные) меры лишь на том основании, что в силу закона решения суда об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов подлежат немедленному исполнению. Это противоречит как ч. 1 ст. 197 АПК РФ, предусматривающей рассмотрение дел, вытекающих из публичных правоотношений, не в общем порядке, а с определенными особенностями, так и ч. 3 ст. 199 АПК РФ, которая устанавливает одну из особенностей - усмотрение суда на приостановление действия оспариваемого акта в зависимости от конкретных обстоятельств, но не безусловное его приостановление .
С этой точки зрения представляется правильным подход, когда суд, принимая обеспечительные (в том числе предварительные) меры, учитывает конкретные обстоятельства по делу, в частности наличие у налогоплательщика переплаты по налогам, в несколько раз превышающей доначисленную инспекцией сумму налога.
Вместе с тем, исходя из сходства полномочий арбитражного суда, установленных ч. 3 ст. 199 АПК РФ, с его правом на принятие обеспечительных мер, при рассмотрении судом ходатайства заявителя в порядке ч. 3 ст. 199 следует руководствоваться ч. 2 ст. 90 Кодекса. Согласно этой норме обеспечительные меры допускаются, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
Такой подход применен ФАС Московского округа при рассмотрении дела № КА-А40/5794-03 о признании недействительным предписания ФКЦБ России. ФАС Московского округа отменил вынесенные на основании ч. 3 ст. 199 АПК РФ определение от 28.04.2003 и постановление апелляционной инстанции от 25.06.2003 Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-17354/03-84-259, поскольку, приостанавливая действие предписания ФКЦБ России от 23.04.2003 № ОЗ-ГК-03/5855, суд первой и апелляционной инстанций не руководствовался правилами применения мер по обеспечению иска, в то время как суду следовало сослаться на ч. 2 ст. 90 и ч. 1 ст. 185 АПК РФ, указывая мотивы, по которым он пришел к своим выводам.
При рассмотрении данной проблемы следует учитывать, что, например, налоговые органы ссылаются на то, что по делам о признании ненормативных правовых актов недействительными обеспечительные меры не принимаются.
Глава 8 «Обеспечительные меры арбитражного суда» включена в раздел I «Общие положения» АПК РФ, который применяется при рассмотрении всех дел, отнесенных к подведомственности арбитражного суда, на всех стадиях арбитражного процесса. Поэтому нельзя принимать во внимание ссылки налоговых органов на то, что если нормы об обеспечительных мерах не включены в раздел II «Производство в арбитражном суде первой инстанции. Исковое производство» АПК РФ, то они не могут применяться при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов.
Н. В. ПАВЛОВА, помощник судьи Высшего Арбитражного Суда РФ, сотрудник Сектора международного частного права, кандидат юридических наук:
- Выявление природы меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ, на наш взгляд, непосредственно связано с пониманием, во-первых, сути административной процедуры и ее места в юридическом механизме защиты права, а во-вторых, соотношения административного и судебного способов защиты. Уяснение названных аспектов поможет ответить на вопрос: насколько административная процедура самостоятельна во влиянии на субъективные права и обязанности?
В современном мире судебный контроль над административной процедурой реализуется в двух основных формах: 1) предварительный (административный орган обращается в суд с ходатайством о применении предварительных мер) и 2) последующий (субъект, в отношении которого административным органом применены принудительные меры, обжалует его акт в суд).
Соответственно при оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления, должностных лиц реализуется последующий судебный контроль. Мера, предусмотренная ч. 3 ст. 199 АПК РФ, элемент такого последующего судебного контроля над административной процедурой. Она позволяет защитить субъективное право в тех случаях, когда необходима быстрая судебная реакция (необоснованное списание денежных средств, ограничение права заниматься определенной деятельностью, например в банковской сфере, влекущее причинение значительного ущерба заявителю и т. п.).
Необходимость наличия такого процессуального средства обусловлена двумя причинами. Во-первых, обеспечением равенства сторон в процессе. Если в рамках административной процедуры госорган в силу своей природы обладает властными полномочиями, что ставит стороны в неравное положение, характеризуемое в доктрине как отношения «власть - подчинение», то в рамках судебного разбирательства стороны приобретают равное положение, а отношения - сбалансированный характер.
Элементом обеспечения баланса является право «слабой стороны» заблокировать в ускоренном порядке акт «сильной» стороны. Это позволит своевременно выровнять отношения без причинения заявителю значительного вреда. Иными словами, у «слабого» (налогоплательщика, банка, к которому применены меры банковского надзора, и т. п.) появляется возможность в ускоренном порядке ответить на действия «сильного».
Во-вторых, кроме необходимости сбалансирования отношений, предоставление «слабой» стороне возможности обратиться за судебной защитой в порядке ускоренной процедуры является реализацией права на доступ к правосудию. Широкое толкование данного права дано в решениях Европейского Суда по правам человека в Страсбурге, юрисдикции которого подчинена сегодня и Российская Федерация(5).
_________________________
(5) Постановление ЕСПЧ от 25.07.2002 по делу «Совтрансавто против Украины».
Таким образом, мера, предусмотренная ч. 3 ст. 199 АПК РФ, обеспечивает равноправие сторон, баланс публичных и частных интересов и одновременно выступает гарантией эффективного правосудия.
Очевидно поэтому аналогичные меры предусмотрены законодательством многих государств различных правовых традиций (Франции, Австрии, США, Нидерландов и др.).
Однако подобно любому процессуальному средству указанная мера не может быть безосновательной. Иначе будет нарушен баланс интересов сторон. Для реализации меры нужны юридические основания. Они обусловлены задачами, которые выполняет конкретная мера. Изучение международного опыта показывает, что предварительные меры процессуального характера выполняют две задачи: 1) обеспечение исполнения будущего судебного решения; 2) блокирование отношений сторон в существующем положении, дабы оно не ухудшалось (сохранение status quo)(6).
_________________________
(6) Подробнее см.: Павлова Н. В. Предварительные обеспечительные меры в международном гражданском процессе. Автореферат дисс... канд. юр. наук. М., 2002
В рамках арбитражного процессуального законодательства РФ такие основания сформулированы в ч. 2 ст. 90 АПК РФ. О возможности применения главы 8 Кодекса при рассмотрении дел, предусмотренных главой 24, говорит и отсылочная норма ч. 1 ст. 197 АПК РФ. В ней сказано, что данная категория дел рассматривается по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными в настоящей главе.
Следовательно, в части, не противоречащей природе административного разбирательства, нормы главы 8 могут быть применены в данном случае. Соответственно подлежат применению правила об обоснованности ходатайства заявителя и определения о применении указанных мер. Так, в качестве обоснования применения этих мер по актам налоговых органов заявитель должен представить весомые доказательства того, что акт налогового органа был незаконен либо необоснован, а также может сослаться на ускоренный порядок списания денежных средств налоговыми органами, затруднительное имущественное положение налогоплательщика, сложный порядок возвращения необоснованно взысканных сумм. Иной подход означал бы, кроме того, нарушение принципа определенности правосудия, являющегося элементом права на суд в понимании права Советом Европы.
Таким образом, любые действия и решения административных органов при желании второй стороны должны быть подвергнуты судебному контролю, эффективной реализации которого способствует и применение меры, закрепленной в ч. 3 ст. 199 АПК РФ. Однако в целях избежания злоупотребления правами и соблюдения баланса публичных и частных интересов, а также определенности правосудия при вынесении данной меры должны учитываться судом и обосновываться стороной основания ее применения.
Е. А. ХВОСТОВ, заместитель председателя Арбитражного суда Вологодской области:
- Мы считаем, что меру, предусмотренную ч. 3 ст. 199 АПК РФ, необходимо применять с учетом требований главы 8 Кодекса.
Статья 91 АПК РФ, перечисляющая виды обеспечительных мер, не предусматривает такой меры, как приостановление действия оспариваемого ненормативного правового акта или решения. Однако приведенный в данной статье перечень не является исчерпывающим, поскольку абз. 8 статьи предоставляет право арбитражному суду принять иные обеспечительные меры. При этом не оговаривается, должны ли иные обеспечительные меры быть предусмотрены другими главами АПК РФ или иными федеральными законами либо суд может применить меру, не предусмотренную каким-либо нормативным правовым актом.
Любые обеспечительные меры, применяемые судом, являются принудительными, устанавливающими для лиц, участвующих в деле, или иных лиц обязанности в виде совершения определенных действий или запрещения совершать конкретные действия. Поэтому заявление лица, участвующего в деле, о принятии обеспечительных мер должно рассматриваться только в рамках процессуального законодательства. Предусматривая в ч. 3 ст. 199 АПК РФ одну из обеспечительных мер, законодатель не регламентировал порядок ее применения. Подразумевается, что при рассмотрении ходатайства, при вынесении определения о приостановлении действия оспариваемого акта (решения), при исполнении данного определения должны применяться положения, установленные в главе 8 Кодекса.
Главная цель обеспечительных мер - обеспечение исполнения судебного акта. Согласно ч. 8 ст. 201 АПК РФ под исполнением решения суда о признании недействительным ненормативного правового акта или решения понимается неприменение признанного недействительным акта или решения. Поэтому если оспариваемый акт будет применен до момента вынесения решения суда, то исполнять будет нечего.
Заявитель, обращаясь с требованием о признании недействительным акта, решения, преследует две цели: а) признание оспариваемого акта недействительным, т. е. не имеющим юридической силы с момента его издания, и б) его неприменение. Поскольку акт не подлежит применению только с момента вынесения решения суда, заявитель заинтересован в обеспечении исполнения будущего решения суда. Это возможно исключительно путем приостановления действия оспариваемого акта или решения.
Исходя из ч. 2 ст. 90 АПК РФ обеспечительные меры допускаются, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта. Если оспариваемый акт будет применен, исполнение решения суда о признании его недействительным окажется невозможно. Защитить свои нарушенные права в таком случае заявитель сможет лишь путем предъявления другого требования - о восстановлении положения, существующего до нарушения права. Но это уже иной способ защиты.
Следовательно, если есть основания полагать, что оспариваемый ненормативный акт может быть применен ответчиком до вынесения решения суда, последний должен приостановить действие оспариваемого акта в порядке, предусмотренном ст. 93 АПК РФ.
Так, по одному делу с требованием о признании недействительным решения налогового органа обратился колхоз, который одновременно подал ходатайство о приостановлении действия оспариваемого решения. Суд удовлетворил ходатайство колхоза с учетом того, что налоговым органом были выставлены налогоплательщику требования об уплате налогов, пеней и в соответствии с этими требованиями срок для добровольной уплаты начисленных платежей истекал на момент обращения заявителя в суд. Это свидетельствовало о реальной угрозе взыскания налоговым органом доначисленных налогов в бесспорном порядке. Кроме того, выставление инкассовых поручений на взыскание налогов на сумму более 2 млн. руб. заблокировало бы расчетные счета колхоза и, как следствие, его производственную деятельность.
Нельзя отказать в удовлетворении ходатайства заявителя о приостановлении действия решения налогового органа о взыскании налогов, пеней и налоговых санкций лишь по тому основанию, что НК РФ предусматривает процедуру и сроки возврата излишне списанных налогов, пеней. Возврат данных сумм в связи с признанием недействительным решения налогового органа не охватывается рамками исполнения такого решения суда.
Заявитель в своем ходатайстве должен обосновать причины приостановления действия оспариваемого акта или решения, а суд обязан мотивировать основания принятия соответствующего определения. Иначе это будет нарушением требований соответственно п. 5 ч. 2 ст. 92 и п. 6 ч. 1 ст. 185 АПК РФ.
В ч. 3 ст. 199 АПК РФ речь идет о том, что арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения. Ничего не говорится об обязанности суда во всех случаях применять данную меру. Действия суда при решении этого вопроса должны быть обусловлены конкретными обстоятельствами, на которые ссылается заявитель. Обстоятельства должны свидетельствовать о намерении ответчика применить акт, решение и о последствиях такого применения.
Если бы законодатель посчитал необходимым не ставить в зависимость от конкретных обстоятельств принятие указанной обеспечительной меры, то соответствующая норма была бы изложена в императивной форме: «При обращении заявителя в арбитражный суд действие оспариваемого акта, решения приостанавливается».
Как показывает судебная практика, некоторые лица обращаются в арбитражный суд с требованием о признании недействительным акта и с ходатайством о приостановлении его действия с целью либо затянуть исполнение, либо реализовать в это время свои активы и сделать невозможным исполнение оспариваемого акта.
В подобных случаях арбитражный суд не должен стать орудием исполнения незаконных намерений заявителя. Однако практически при рассмотрении заявления не позднее следующего дня после его поступления и без участия сторон суду сделать это очень трудно, а порой невозможно.
Так, одна фирма обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с несколькими заявлениями о признании недействительными требований налогового органа об уплате налогов и решений о приостановлении операций по счетам налогоплательщика. Одновременно заявитель просил приостановить действие оспариваемых требований и решений налогового органа. Суд удовлетворил заявленное ходатайство. На основании определения суда об обеспечении иска заявителя операции по счетам были открыты, действие требований об уплате налога приостановлено. Впоследствии суд своим решением отказал в удовлетворении требований фирмы о признании недействительными требований и решений налогового органа. Из решения суда следовало, что налогоплательщик само решение налогового органа о доначислении налогов не оспаривал, а требования об уплате налогов и решения о приостановлении операций по счетам обжаловал по формальным, надуманным обстоятельствам.
По аналогичному делу суд отказал в удовлетворении ходатайства об обеспечении иска.
Необходимо отметить, что приостановление действия оспариваемого акта не должно распространяться на действия ответчика по аресту имущества в целях будущего исполнения своего решения, ибо арест имущества без его реализации также является обеспечительной мерой. Не допускается обеспечительной мерой суда отменять обеспечительную меру другого контролирующего органа. Важно в обеспечительных мерах закрепить положение, существующее до возникновения спора.
Е. Р. АЛЕКСАНДРОВА, начальник отдела судебно-правовой работы Юридического департамента МНС России, советник налоговой службы РФ III ранга, кандидат юридических наук:
- Полагаю, что рассмотрение арбитражными судами ходатайств о приостановлении действия оспариваемого ненормативного акта, решения должно осуществляться с учетом положений главы 8 АПК РФ. Удовлетворение судом указанного ходатайства возможно только при наличии оснований, закрепленных в ч. 2 ст. 90 Кодекса.
Что касается необходимости изложения в определении мотивированных оснований принятия обеспечительных мер, представляется, что такие определения должны содержать ссылку не просто на основания приостановления действия оспариваемого акта, но и на доказательства, представленные заявителем и подтверждающие наличие оснований для принятия обеспечительных мер. В противном случае неизбежны ущемление прав ответчика и нарушение принципов состязательности и равноправия сторон.
Вынесение немотивированных определений влечет невозможность их обжалования ответчиком либо, напротив, обжалование определений, вынесенных судом при наличии оснований, т. е. неоправданные расходы ответчика.
Практика применения судами обеспечительных мер по делам с участием налоговых органов показывает, что в большинстве случаев суды выносят определения об обеспечении иска либо при отсутствии какой-либо мотивации, просто ссылаясь на ст. 90 АПК РФ, либо по основаниям, вообще не предусмотренным Кодексом.
Например, суды приостанавливают действие оспариваемых актов «в целях предотвращения имущественного ущерба заявителю», не анализируя вопрос о значительности ущерба, «в связи с возможными неблагоприятными финансовыми последствиями для заявителя», «в целях сохранения существующего положения», «в связи с представлением заявления об оспаривании ненормативного акта налогового органа», «в связи с тем, что бесспорное списание сумм налоговых платежей и пеней по существу устранило бы предмет спора при оспаривании решения налогового органа», «в целях уменьшения негативных последствий действия оспариваемого акта», «поскольку возможно нарушение нормальной деятельности предприятия».
Ни одно из перечисленных обстоятельств не названо в АПК РФ как основание для применения обеспечительных мер.
Более того, иногда суд в определении устанавливает, что взыскание не причинит значительного ущерба заявителю, и тем не менее приостанавливает исполнение ненормативного акта налогового органа (например, Арбитражный суд Костромской области).
В ряде случаев суды приостанавливают действие оспариваемых решений налоговых органов непосредственно в определении о принятии искового заявления, не указывая никакой аргументации и даже не делая ссылку на подачу заявителем ходатайства о принятии обеспечительных мер.
Есть ситуации необоснованного применения судами предварительных обеспечительных мер. Так, Арбитражный суд Республики Башкортостан вынес определение по делу о применении предварительных обеспечительных мер в виде приостановления взыскания по требованию налогового органа об уплате налогов по состоянию на 30.01.2001. Определением был установлен срок для подачи искового заявления до 17.04.2003. То есть суд применил предварительные обеспечительные меры, хотя налогоплательщик уже не имел права на обращение в суд в связи с истечением трехмесячного срока для обращения в суд, установленного ст. 198 АПК РФ.
Приведем еще один недавний пример вынесения определения о принятии обеспечительных мер. Судья Арбитражного суда г. Москвы приостановила действие оспариваемого требования налогового органа, поскольку его выполнение могло привести к материальному ущербу. Вместе с тем речь шла об оспаривании требования налогового органа о представлении документов по встречной проверке. Исполнение такого требования, конечно же, не могло причинить значительного ущерба заявителю, а неисполнение, напротив, привело бы к невозможности провести проверку деятельности крупнейшего налогоплательщика за 2000 г. и, следовательно, к блокированию законной деятельности государственного органа по осуществлению возложенных на него функций.
Некоторые судьи мотивируют определения о принятии обеспечительных мер тем, что их неприменение и взыскание налоговым органом сумм доначисленных налогов и пеней приведет к затруднению исполнения судебного акта, которым решение инспекции будет признано недействительным. Затруднение исполнения судебного акта обосновывается ссылкой на ч. 2 ст. 182 АПК РФ, содержащую положение о немедленном исполнении решений арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) органов госвласти.
Тем самым суды обосновывают принятие обеспечительных мер исключительно ссылкой на правовые нормы без учета фактических обстоятельств дела. Это способно повлечь приостановление всех оспариваемых актов госорганов.
Данная позиция ошибочна, поскольку затруднение исполнения судебного акта отсутствует. В случае необоснованного взыскания налоговым органом сумм налогов и пеней такие суммы после вынесения судом решения о признании недействительным акта налогового органа ненормативного характера будут возвращены налогоплательщику с начислением на них процентов либо зачтены в счет иных платежей в порядке, установленном налоговым законодательством.
Что касается принятия обеспечительных мер в связи с невозможностью исполнения решения суда, то указанное обстоятельство вообще не может служить основанием для приостановления действия оспариваемого акта госоргана, поскольку невозможно представить ситуацию, когда у государства отсутствовали бы денежные средства для возврата неправомерно взысканных сумм. Обеспечительные меры по такому основанию могут приниматься, только если возник спор между хозяйствующими субъектами и у заявителя есть опасения, что у ответчика будут отсутствовать денежные средства, необходимые для исполнения судебного акта. У государства же во всех случаях имеются денежные средства, необходимые для исполнения судебного акта.
Вынесение необоснованных определений о принятии обеспечительных мер приводит к тому, что за время, в течение которого действует приостановление акта налогового органа ненормативного характера, налогоплательщик-заявитель переводит имеющиеся у него денежные средства на счета третьих лиц. В результате возникает ситуация, когда при вынесении судом решения, подтверждающего правомерность доначисления налоговым органом налога и пеней, налоговый орган уже не может ничего взыскать из-за отсутствия средств у налогоплательщика.
Суды тем самым провоцируют налогоплательщиков на совершение незаконных действий, направленных на уклонение от уплаты налогов. Это, в свою очередь, влечет нарушение интересов государства. К сожалению, все чаще встречается ситуация, когда одно только применение обеспечительных мер (а даже непризнание незаконными действий налоговых органов по проведению мероприятий налогового контроля) незаконно освобождает налогоплательщика от проверки его деятельности за определенный период,
Л. Ф. ЛЕСНИЦКАЯ, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук:
- По своей процессуальной природе приостановление арбитражным судом действия оспариваемого ненормативного акта является одной из обеспечительных мер, предусмотренных главой 8 АПК РФ. Специфика данной нормы состоит в том, что применительно к делам, возникающим из административных правоотношений, в частности предусмотренным главой 24 АПК РФ, могут быть применены не все обеспечительные меры, установленные ст. 91 Кодекса, а лишь приостановление действия оспариваемого акта. Больше никаких особенностей для указанной категории дел в контексте рассматриваемого вопроса АПК РФ не устанавливает,
Арбитражный суд в соответствии с главой 8 Кодекса может принимать и предварительные обеспечительные меры в форме приостановления действия ненормативного акта или решения до подачи заинтересованным лицом заявления об оспаривании ненормативного акта (решения).
Общие требования к подаваемому заявлению о принятии арбитражным судом обеспечительных мер содержатся в главе 8 АПК РФ. Эти требования применяются и в отношении дел, возникающих из административных правоотношений (ч. 1 ст. 197). Поэтому согласно п. 5 ч. 2 ст. 92 АПК РФ в заявлении о приостановлении действия оспариваемого акта должны быть приведены и обоснованы причины такого обращения в арбитражный суд, свидетельствующие о том, что непринятие обеспечительных мер может нарушить субъективные права и законные интересы заявителя, возложить на него обязанность, препятствующую нормальному осуществлению предпринимательской и иной экономической деятельности.
Кроме того, из абз. 2 п. 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 №11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» следует, что арбитражные суды не должны принимать обеспечительные меры, если заявитель не обосновал причины обращения конкретными обстоятельствами, подтверждающими необходимость принятия обеспечительных мер, и не представил доказательства, подтверждающие его доводы.
Свой вывод о принятии обеспечительных мер или об отказе в этом арбитражный суд фиксирует в определении. Глава 24 АПК РФ не устанавливает для подобных определений каких-либо особенностей. Следовательно, исходя из ч. 1 ст. 197 АПК РФ должны применяться общие правила, предъявляемые главой 21 Кодекса к форме и содержанию судебного определения. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 185 АПК РФ важнейшей составной частью определения является мотивировочная часть, где суд приводит мотивы, по которым он пришел к своим выводам, и дает обоснование принимаемого решения.
Каких-либо исключений для рассматриваемых определений закон не устанавливает. Более того, даже в отношении протокольного определения, которое не является отдельным судебным актом и для которого предусмотрен упрощенный порядок его составления, требование приведения судом мотивов, положенных в основание своих выводов, остается неизменным.
Нельзя также не учитывать, что определение, вынесенное по результатам рассмотрения заявления заинтересованных лиц о принятии обеспечительных мер, может быть обжаловано {ч. 7 ст. 93 АПК РФ), и для вышестоящего суда весьма важны мотивы принятого судебного акта, чтобы определить его законность и обоснованность.
Б. А. БАЛАНДИН, председатель Арбитражного суда Нижегородской области:
- Особое внимание к применению ч. 3 ст. 199 АПК РФ, закрепляющей право арбитражного суда приостановить по ходатайству заявителя действие оспариваемого ненормативного акта или решения, обусловлено наличием различных точек зрения в отношении природы данной меры.
В отличие от обеспечительных мер, структурно расположенных в разделе I АПК РФ, такая мера, как приостановление действия ненормативного акта, решения приведена в разделе III Кодекса, которым установлены особенности административного судопроизводства в арбитражном суде. Однако какой-либо специфики в применении ч. 3 ст. 199 глава 24 раздела 3 Кодекса не содержит. Более того, в правилах административного судопроизводства вообще отсутствуют указания о порядке ее применения.
В этой связи возникают вопросы: о необходимости указывать в ходатайстве о приостановлении действия оспариваемого ненормативного акта или решения обоснование причин подобного обращения, а в судебном акте - мотивировать принятие или непринятие упомянутой меры; о сроке рассмотрения заявленного ходатайства и сроке действия приостановления акта или решения; о возможности его отмены и обжалования судебного акта, вынесенного по итогам рассмотрения ходатайства, и др. Ответов на них раздел III АПК РФ не дает.
Применение норм главы 8 Кодекса к случаям приостановления действия оспариваемого акта, решения восполняет подобные пробелы. Это тем более оправданно в силу общности целей принятия обеспечительных мер и меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ, и закона о процессуальной экономии.
Если при разрешении гражданских дел и административных споров действуют какие-то общие исходные правила, принципы, положения, то повторять их незачем. Можно просто применять общие нормы в отношении и того, и другого судопроизводства или процессуального института. Подобные правила содержатся в разделе I АПК РФ, а применительно к мерам, направленным на обеспечение исполнения итогового судебного акта и предотвращение причинения значительного ущерба заявителю, - в главе 8 Кодекса.
Например, в определениях от 24.07.2003 по делу № А43-8610/03-16-381 и от 05.11.2003 № А43-13980/03-16-622 Арбитражного суда Нижегородской области обсуждаемая мера применялась как обеспечительная. В первом случае определение было мотивировано тем, что имелась реальная угроза списания денежных средств с расчетных счетов организации, а во втором - тем, что взыскание спорных сумм налогов и пеней могло существенно повлиять на финансовое положение истца.
Следует отметить, что Конституционный Суд РФ (Определение от 06.11.2003 № 390-О) рассматривает меру, предусмотренную ч. 3 ст. 199 АПК РФ, в числе обеспечительных мер в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами, на которые распространяется действие положений главы 8 АПК РФ, в частности ст. 90, 93-98.
Опубликовано: 24.01.2007 03:00 Обновлено: 26.05.2023 18:02